ABEIN apresenta contribuições ao debate sobre o Marco Legal da Política Industrial

Marco Legal da Política Industrial

Apreciação com base no parecer do relator Rodrigo Rollemberg ao PL 4.133/2023 e ao substitutivo apresentado no âmbito da CCTI

Este documento foi preparado por Renato de Castro Garcia, presidente da ABEIN (Associação Brasileira de Economia Industrial e da Inovação), a partir da compilação de contribuições de diversos associados.

Introdução

O projeto busca instituir uma estrutura legal para a política industrial, tecnológica, de inovação e de comércio exterior, prevendo planejamento plurianual, definição de objetivos e metas, instrumentos de apoio, fontes de financiamento, mecanismos de monitoramento e avaliação, além de alterações em compras públicas, defesa comercial e instrumentos de coordenação estatal.

Apreciação geral

À luz do debate contemporâneo sobre política industrial, o projeto tem um mérito central: procura recolocar a política industrial como política de Estado, e não apenas como um conjunto disperso de programas de governo. Esse é talvez o seu ponto mais forte. O texto reconhece que a política industrial tem a delicada tarefa de combinar diversos temas como desenvolvimento produtivo, progresso tecnológico, inovação, comércio exterior, descarbonização e transformação estrutural, por meio da articulação de diferentes órgãos e instrumentos da administração pública. Também é relevante a exigência de que a política seja apresentada no primeiro ano de cada mandato, com objetivos, metas e indicadores explícitos, além de relatórios periódicos de avaliação. Isso aproxima o projeto das formulações mais recentes da literatura, que enfatizam coordenação e direcionalidade, além de ressaltar a importância das capacidades estatais e dos mecanismos de aprendizado institucional. Ao mesmo tempo, a própria natureza dos processos de transformação produtiva e tecnológica sugere a necessidade de horizontes mais longos e maior estabilidade intertemporal, já que seus efeitos tipicamente maturam para além dos ciclos político-eleitorais.

Do ponto de vista substantivo, o parecer e o substitutivo dialogam com uma visão mais ampla e moderna de política industrial, ao incorporar a inovação a diversos temas centrais da política industrial de diversos países como missões, sustentabilidade, bioeconomia, transformação digital, soberania tecnológica e inserção em cadeias globais de valor. O texto também explicita indicadores que vão além de produtividade e produção, incluindo emprego, qualificação, salários, desigualdades regionais e sociais, emissões de gases de efeito estufa, autonomia produtiva e tecnológica e soberania digital. Trata-se de uma concepção bastante sofisticada, que supera a antiga dicotomia entre “escolher campeões” e “políticas horizontais”, uma vez que admite instrumentos seletivos, mas os vincula a objetivos públicos mais amplos e a metas monitoráveis.

Outro aspecto positivo é a tentativa de institucionalizar instrumentos clássicos de política industrial que, na prática, já integram o repertório internacional contemporâneo: compras públicas, conteúdo local, crédito direcionado, subvenções, encomendas tecnológicas, uso de estatais, regulação setorial, propriedade intelectual e exigência de contrapartidas. Esses instrumentos não constituem uma excepcionalidade brasileira, mas aparecem, sob formatos distintos, em estratégias recentes adotadas por economias como Estados Unidos, União Europeia, China e Coreia do Sul em áreas como transição energética, semicondutores, infraestrutura tecnológica, defesa, saúde e transformação digital. O projeto parte de um diagnóstico explícito de desindustrialização e perda de densidade produtiva e tecnológica do país e procura criar uma base legal mais robusta para o uso coordenado desses instrumentos. Nesse sentido, o parecer do relator se alinha a uma leitura hoje bastante disseminada no debate internacional: a de que as grandes economias voltaram a mobilizar políticas industriais ativas, e que o Brasil não pode permanecer preso a uma visão estritamente liberal e passiva da transformação produtiva.

Principais virtudes do projeto

A primeira virtude do projeto é a preocupação com planejamento, coordenação e avaliação. O texto exige que a política industrial tenha objetivos, metas, indicadores e prestação de contas, e estabelece que sua formulação e implementação envolvam ações da administração direta e indireta da União, com atuação coordenada dos órgãos públicos federais e integração com as demais políticas econômicas, setoriais e horizontais. No campo do monitoramento e da avaliação, o substitutivo atribui à ABDI a competência de instituir e gerenciar o sistema correspondente, em apoio às atividades do CNDI. Trata-se de um avanço importante diante de um histórico marcado por fragmentação institucional, descontinuidade e limitada capacidade de coordenação e avaliação. A preocupação com planejamento também é relevante porque abre espaço para maior articulação entre a política industrial e os instrumentos formais de planejamento governamental, como o Plano Plurianual e outras estratégias federais de médio e longo prazo.

A segunda virtude é a reabilitação da dimensão produtiva e tecnológica do desenvolvimento, sem reduzi-la a uma agenda apenas comercial. O substitutivo define política tecnológica e de inovação como o conjunto de ações voltadas à geração, absorção e difusão de tecnologias, bem como ao aumento da capacidade inovadora das empresas, da administração pública, das ICTs e das universidades, o que representa um avanço conceitual importante. Essa formulação ajuda a afastar uma visão restrita da política industrial centrada apenas em proteção de mercado ou em estímulos pontuais ao investimento. Além disso, o texto explicita que a simples aquisição de máquinas e equipamentos fabricados no exterior não equivale, por si só, à construção de capacidades tecnológicas, distinguindo de forma pertinente modernização passiva de aprendizado efetivo. Esse ponto é especialmente relevante porque uma política industrial consistente não deve apenas ampliar o acesso conjuntural a incentivos, mas induzir processos mais duradouros de capacitação, aprendizado, difusão tecnológica e esforço inovador no setor produtivo, com efeitos mais estruturais sobre competitividade e transformação produtiva.

A terceira virtude é a incorporação da agenda de políticas orientadas por missões. O art. 7º do substitutivo admite organizar a política em formato de missões voltadas a desafios sociais, ambientais, econômicos e tecnológicos. Esse ponto aproxima o projeto de abordagens contemporâneas que defendem políticas capazes de mobilizar coordenação público-privada em torno de objetivos estratégicos, e não apenas de corrigir “falhas de mercado” pontuais. Trata-se de uma orientação compatível com experiências recentes observadas em diferentes países, nas quais a política industrial passou a ser estruturada em torno de grandes desafios, como transição energética, segurança tecnológica, saúde, digitalização e resiliência de cadeias produtivas estratégicas.

A quarta virtude é a tentativa de articular política industrial com transição ecológica e descarbonização. O projeto não trata sustentabilidade como apêndice retórico, mas a incorpora ao planejamento, aos indicadores, à taxonomia sustentável e aos instrumentos de financiamento e compras públicas. Isso ajuda a reposicionar a política industrial brasileira no contexto atual de transição energética, economia verde e competição por novas tecnologias. Também nesse aspecto o texto dialoga com uma tendência internacional muito nítida, em que a política industrial voltou a ocupar papel central justamente como instrumento de aceleração da descarbonização, de fortalecimento de novas cadeias produtivas e de disputa por liderança tecnológica em setores estratégicos. Ainda assim, a despeito desse mérito, o tratamento da agenda verde permanece mais forte no plano das diretrizes gerais do que na explicitação de instrumentos e articulações mais densas com política climática, energética e com o desenvolvimento de cadeias produtivas estratégicas da transição.

Aspectos subexplorados no desenho operacional da política

O projeto apresenta inegáveis avanços no estabelecimento de diretrizes gerais, objetivos, metas e instrumentos para a política industrial, mas alguns elementos relevantes do seu desenho operacional permanecem pouco desenvolvidos. Um primeiro ponto diz respeito à heterogeneidade do tecido produtivo brasileiro. O texto reconhece objetivos como a redução de desigualdades regionais e sociais, mas ainda oferece pouca orientação sobre como instrumentos e prioridades poderiam ser modulados segundo especificidades territoriais, diferentes padrões de especialização produtiva e as distintas capacidades de grandes empresas, médias empresas e PMEs. Essa lacuna pode limitar a efetividade da política em um país marcado por forte diversidade regional, produtiva e institucional.

Um segundo aspecto subexplorado refere-se à construção de capacidades no interior das firmas. O projeto contempla instrumentos de financiamento, proteção, compras públicas e incentivos à inovação, mas ainda trata de forma insuficiente mecanismos voltados à aprendizagem organizacional, à transformação de rotinas produtivas e gerenciais e à adoção efetiva de tecnologias. Em contextos de baixa maturidade tecnológica e organizacional, crédito ou proteção, isoladamente, tendem a produzir resultados limitados se não forem acompanhados por instrumentos que fortaleçam capacidades produtivas, tecnológicas e de gestão. Em outras palavras, a transformação produtiva depende não apenas do acesso a incentivos, mas também da capacidade das firmas de absorver, adaptar e internalizar novos conhecimentos e tecnologias.

Por fim, permanece pouco explicitado o papel operacional de instituições intermediárias, ou instituições-ponte, como ICTs, universidades e outros agentes de apoio tecnológico, na tradução dos instrumentos gerais da política em processos concretos de aprendizagem, difusão tecnológica e transformação produtiva, sobretudo no caso de firmas com menor capacidade interna de inovação. De modo semelhante, o monitoramento ainda parece mais orientado à prestação de contas retrospectiva do que à construção de mecanismos mais dinâmicos de acompanhamento, experimentação e correção de trajetória. Isso reduz a capacidade adaptativa da política em ambientes de rápida mudança tecnológica e reforça a necessidade de maior articulação entre coordenação, implementação e aprendizado institucional.

Limites e fragilidades

Em que pese os seus méritos relevantes, o texto apresenta fragilidades importantes. A principal delas é que o projeto é mais robusto no plano declaratório do que no plano da governança efetiva. O projeto define diretrizes, instrumentos e mecanismos de acompanhamento, mas permanece relativamente genérico quanto à arquitetura decisória da política: não explicita com suficiente precisão quem define prioridades, como se resolvem conflitos entre órgãos, quais são os critérios de seleção setorial ou orientada por missões, nem como se articulam, de forma estável, MDIC, Fazenda, MCTI, BNDES, Finep, Camex, Casa Civil e demais instâncias relevantes. Há menção à coordenação estatal e ao CNDI, mas a engenharia institucional concreta ainda parece insuficientemente detalhada para assegurar coordenação interinstitucional robusta, capacidade efetiva de arbitragem entre prioridades concorrentes e continuidade intertemporal da política. Além disso, o texto tampouco distingue com nitidez entre política industrial, que deveria ter caráter mais permanente como política de Estado, e estratégia industrial, que pode e deve ser periodicamente ajustada conforme mudanças tecnológicas, econômicas e geopolíticas. Essa lacuna é agravada pelo fato de que a política, embora apresentada como política de Estado, permanece fortemente referida ao ciclo de governo, quando transformações tecnológicas, adensamento produtivo e construção de capacidades exigem horizontes de implementação e maturação mais longos. Embora o texto determine integração com as demais políticas econômicas, setoriais e horizontais, essa articulação ainda aparece de forma genérica, sem detalhar de maneira mais precisa sua conexão com o PPA e com estratégias federais de desenvolvimento de mais longo prazo. Também permanece pouco desenvolvida a explicitação da compatibilização entre política industrial e ambiente macroeconômico, questão decisiva para a efetividade de estratégias de investimento, inovação e transformação produtiva.

Um segundo limite é o risco de excesso de abrangência. O projeto procura abarcar industrialização, inovação, comércio exterior, compras públicas, defesa do mercado interno, transição ecológica, soberania digital, propriedade intelectual, concessões, PPPs, BNDES e reciprocidade econômica. Em termos políticos, isso pode ser uma força, porque constrói uma moldura ampla; em termos analíticos e operacionais, porém, pode gerar dispersão de objetivos e dificuldade de priorização. Uma política industrial efetiva precisa ser abrangente o bastante para coordenar instrumentos, mas seletiva o bastante para estabelecer prioridades críveis. O texto, contudo, ainda deixa em aberto como essa seletividade será construída. Isso se manifesta também na dimensão externa da política, já que, embora o substitutivo mencione comércio exterior e cadeias globais de valor, ainda há pouca explicitação de uma estratégia mais estruturada de inserção internacional qualificada, envolvendo atração de investimento estrangeiro estratégico, promoção de joint ventures, transferência de tecnologia e fortalecimento de capacidades nacionais de aprendizado. Além disso, permanecem pouco desenvolvidas, em termos operacionais, a dimensão territorial da política e a centralidade da qualidade do emprego, que aparecem mais como resultados desejáveis do que como elementos estruturantes do desenho dos instrumentos e prioridades.

Um terceiro ponto crítico diz respeito à ênfase em conteúdo local, preferência a bens e serviços nacionais e defesa do mercado interno. Essa reduzida ênfase se manifesta por um desequilíbrio entre instrumentos de defesa do mercado e instrumentos voltados à capacitação produtiva, tecnológica e inovativa. Conteúdo local, preferência a bens e serviços nacionais e defesa do mercado interno podem ser instrumentos legítimos e úteis em determinados contextos, especialmente quando articulados à formação de capacidades, à aprendizagem tecnológica e ao adensamento de cadeias produtivas. A experiência internacional mostra que mecanismos desse tipo podem desempenhar papel relevante quando inseridos em estratégias mais amplas de desenvolvimento produtivo e tecnológico. O problema é que, se forem usados de forma indiscriminada ou mal calibrada, podem derivar para proteção ineficiente, baixa pressão competitiva, acomodação empresarial e comportamentos rentistas por parte das firmas beneficiadas. Nesses casos, o incentivo central deixa de ser o esforço de inovação, investimento e aumento de produtividade, e passa a ser, ao menos em parte, a preservação de rendas associadas à proteção regulatória e ao acesso continuado a benefícios públicos. O ponto mais sensível, aqui, não é a existência desses instrumentos em si, mas o risco de que a política fique excessivamente ancorada em mecanismos de defesa do mercado, sem equilíbrio proporcional com instrumentos voltados à construção de capacidades no interior das firmas, à difusão tecnológica, à aprendizagem organizacional e ao fortalecimento de ecossistemas de inovação.

Um quarto limite é que a proposta avança pouco sobre mecanismos de revisão, descontinuação e encerramento de políticas, programas e apoios, de modo a prover mecanismos mais dinâmicos de correção de rumo. O texto prevê sanções para empresas beneficiadas que descumpram contrapartidas, inclusive impedimento de acesso aos instrumentos por cinco anos, mas ainda não deixa totalmente claro como serão definidos os critérios de continuidade, revisão ou encerramento de políticas, programas e apoios. A literatura sobre política industrial enfatiza que não basta criar instrumentos; é preciso também ter mecanismos de correção, revisão e descontinuidade quando os resultados não aparecem. A experiência internacional mais consistente mostra que políticas industriais eficazes costumam combinar apoio seletivo com monitoramento contínuo, revisão periódica e possibilidade real de descontinuação ou reformulação de instrumentos. Isso supõe não apenas a existência de regras de saída, mas também dispositivos de aprendizado institucional, capazes de retroalimentar o desenho das políticas e permitir a recalibragem de metas, instrumentos e condicionalidades à luz da experiência acumulada. Sem esse tipo de disciplina, amplia-se o risco de cristalização de apoios pouco eficazes e de apropriação privada de benefícios públicos sem contrapartidas proporcionais em inovação, investimento ou transformação produtiva. Embora o texto sinalize essa preocupação, ele ainda a desenvolve de forma insuficiente em termos operacionais.

Um quinto limite diz respeito à proteção insuficiente contra comportamentos oportunistas dos agentes privados beneficiados pela política e contra dinâmicas de rent-seeking. Esse ponto é especialmente importante porque uma das críticas mais recorrentes à política industrial, no debate econômico, é a de que instrumentos seletivos podem estimular estratégias empresariais orientadas menos ao investimento, à inovação e ao aumento de produtividade, e mais à preservação do acesso a benefícios, subsídios, proteção regulatória e tratamento preferencial. Nesses casos, o risco não é apenas de baixa efetividade da política, mas de reorientação do comportamento das firmas em direção à captura de rendas associadas ao apoio público. O substitutivo prevê contrapartidas, metas e algumas sanções, o que é positivo, mas ainda não explicita de forma suficientemente clara mecanismos preventivos e corretivos capazes de conter esse risco. Persistem lacunas em matéria de condicionalidade, transparência, monitoramento dos beneficiários, avaliação de adicionalidade e critérios objetivos para revisão, suspensão, reformulação ou encerramento de apoios quando estes não se traduzirem em esforço inovador, capacitação tecnológica e transformação produtiva. Paradoxalmente, é justamente a presença dessas salvaguardas contra oportunismo e rent-seeking que pode tornar a política industrial mais robusta e mais defensável frente às críticas que historicamente lhe são dirigidas.

Há ainda um ponto delicado nas alterações propostas para licitações, concessões e PPPs. O projeto amplia margens de preferência e admite, em certos casos, exigência de contratação de bens e serviços nacionais e até participação exclusiva de empresas brasileiras de capital nacional. Isso pode fortalecer encadeamentos domésticos, mas também pode suscitar controvérsias jurídicas, custos de implementação e tensões com compromissos de eficiência, competição e eventual inserção internacional. Em outras palavras, trata-se de uma agenda politicamente forte, mas que exigirá muito cuidado regulatório para não comprometer qualidade, custo e previsibilidade das contratações públicas.

Sugestões de aprimoramento do parecer e do desenho normativo da política

À luz da discussão realizada, parece recomendável que o parecer explicite, de forma mais sistemática, alguns pontos de aprimoramento do desenho institucional e operacional da política industrial, tecnológica, de inovação e de comércio exterior. O projeto representa avanço importante ao recolocar a política industrial no plano das políticas de Estado, ao conferir centralidade ao planejamento, ao monitoramento e à definição de objetivos e metas, e ao reconhecer a relevância de instrumentos contemporâneos associados à inovação, à sustentabilidade, à reindustrialização e à inserção internacional. Ainda assim, algumas lacunas permanecem e mereceriam ser mais claramente enfrentadas, seja por meio de ajustes no texto legal, seja por meio de explicitações adicionais no próprio parecer, de modo a fortalecer a coerência, a efetividade e a defesa do marco legal.

Em primeiro lugar, seria importante explicitar com maior nitidez a arquitetura de coordenação estatal da política. Sendo a política industrial uma política de Estado, sua condução estratégica deveria estar inequivocamente ancorada em órgão da administração direta federal, com autoridade política e capacidade de articulação interministerial - idealmente o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços. O substitutivo avança ao prever coordenação entre órgãos da administração federal e ao atribuir à ABDI papel no monitoramento e avaliação em apoio ao CNDI, mas o parecer poderia deixar mais claro que entidades como ABDI, CGEE, Embrapii e outras instituições correlatas exercem funções relevantes de apoio técnico, inteligência, monitoramento, articulação e execução de instrumentos específicos, sem substituir a centralidade da coordenação estatal direta. Essa explicitação é relevante porque reduz ambiguidades institucionais e reforça a ideia de que políticas dessa natureza exigem comando político-administrativo claro, e não apenas uma constelação difusa de entidades de apoio.

Em segundo lugar, o parecer poderia recomendar maior clareza quanto à distinção entre política industrial como política de Estado e estratégia industrial como instrumento de definição periódica de prioridades. O PL já avança ao estabelecer diretrizes, metas, instrumentos e relatórios, mas permanece relativamente associado ao ciclo governamental, ao prever apresentação da política no primeiro ano de cada mandato. Como processos de transformação produtiva, capacitação tecnológica, difusão de inovação e adensamento de cadeias produtivas maturam em horizontes mais longos, seria desejável explicitar que a estabilidade da política deve coexistir com a possibilidade de revisão periódica de suas estratégias, prioridades e missões. Em termos práticos, isso significa reforçar, no próprio parecer, a importância de maior articulação com o Plano Plurianual, com estratégias federais de longo prazo e com demais instrumentos de planejamento governamental, de forma a evitar que a política industrial seja tratada como iniciativa conjuntural de governo e não como orientação duradoura da ação estatal. É dessa forma que a política industrial é tratada nas experiencias internacionais mais bem sucedidas.

Em terceiro lugar, seria recomendável sugerir um reequilíbrio mais explícito entre instrumentos de defesa do mercado e instrumentos de capacitação produtiva, tecnológica e inovativa. O substitutivo ampliou significativamente o espaço conferido a conteúdo local, preferências nacionais, defesa comercial e instrumentos de proteção econômica, o que pode ser legítimo em determinados contextos. No entanto, o parecer ganharia em densidade se reconhecesse com maior clareza que a eficácia desses instrumentos depende de sua combinação com mecanismos voltados à construção de capacidades no interior das firmas, à difusão tecnológica, à aprendizagem organizacional, à qualificação da força de trabalho e ao fortalecimento de ecossistemas de inovação. Em outras palavras, a política industrial será tanto mais robusta quanto menos estiver centrada apenas na proteção e mais conseguir articular proteção, capacitação, inovação e transformação produtiva. Essa formulação é importante, inclusive, para responder às críticas de que o marco legal poderia derivar para uma agenda excessivamente protecionista e pouco orientada a produtividade e aprendizado.

Em quarto lugar, o parecer poderia recomendar maior clareza na dimensão de construção de capacidades como eixo estruturante da política industrial. O texto legal reconhece corretamente que a simples aquisição de máquinas e equipamentos do exterior não equivale à construção de capacidades tecnológicas, mas ainda dedica relativamente pouca atenção à dimensão organizacional, gerencial e cognitiva da transformação produtiva. Seria útil, portanto, explicitar que o esforço de modernização não depende apenas de financiamento, compras públicas ou proteção comercial, mas também da criação de instrumentos capazes de fortalecer rotinas produtivas, capacidades de absorção tecnológica, competências digitais, gestão da inovação e formas de aprendizado dentro das firmas. Esse ponto é especialmente importante para médias e pequenas empresas, cuja participação em processos de transformação tecnológica costuma ser limitada não apenas por restrições financeiras inerentes ao pequeno capital, mas também por barreiras organizacionais e de capital humano.

Em quinto lugar, caberia sugerir tratamento mais desenvolvido da heterogeneidade territorial e empresarial do tecido produtivo brasileiro. Embora o projeto mencione redução de desigualdades regionais e sociais e reconheça a possibilidade de cadeias produtivas com bases territoriais, ainda há pouca explicitação sobre como objetivos, instrumentos e contrapartidas podem ser modulados segundo as especificidades regionais, os diferentes padrões de especialização produtiva e as distintas capacidades de grandes empresas, médias empresas e PMEs. O parecer poderia, portanto, enfatizar que uma política industrial efetiva em um país continental e heterogêneo como o Brasil deve evitar um tratamento excessivamente homogêneo do território nacional e do universo empresarial. A incorporação mais explícita dessa preocupação não exige, necessariamente, detalhamento normativo excessivo na lei, mas fortaleceria o reconhecimento de que seletividade não é apenas escolha de setores: é também consideração das diferenças territoriais, organizacionais e de densidade institucional.

Em sexto lugar, seria útil sugerir maior clareza quanto ao papel de ICTs, universidades e demais instituições intermediárias no funcionamento da política. O substitutivo menciona ICTs e universidades na definição de política tecnológica e de inovação, mas deixa pouco desenvolvida sua função operacional como tradutoras de instrumentos gerais em processos concretos de difusão tecnológica, extensão industrial e tecnológica, aprendizado e inovação, especialmente para firmas com menores capacitações internas. O parecer poderia reforçar que a efetividade da política industrial depende não apenas de bons instrumentos formais, mas também de instituições capazes de mediar a relação entre Estado, conhecimento científico e setor produtivo. Esse ponto é particularmente importante em uma política que pretende combinar transformação produtiva, inovação, descarbonização e digitalização.

Em sétimo lugar, seria recomendável reforçar a necessidade de monitoramento dinâmico, avaliação rigorosa e aprendizado institucional. O projeto acerta ao prever relatórios, indicadores, avaliação de efetividade e sistema de monitoramento e avaliação. No entanto, o parecer poderia explicitar melhor que a utilidade desses mecanismos depende de sua capacidade de orientar decisões sobre revisão, recalibragem, manutenção, reformulação ou extinção de instrumentos. Em vez de uma concepção puramente retrospectiva de prestação de contas, a política industrial exige dispositivos de acompanhamento contínuo, identificação de desvios de trajetória, aprendizado com a implementação e correção de rumos. Essa ênfase fortalece a legitimidade do marco legal, porque mostra que apoio público não deve ser concebido como concessão automática, mas como instrumento subordinado a resultados e a processos permanentes de avaliação e ajuste.

Em oitavo lugar, o parecer poderia ser mais incisivo quanto à necessidade de contrapartidas de desempenho e salvaguardas contra oportunismo privado, captura e rent-seeking. O substitutivo já prevê contrapartidas, apresentação de informações, possibilidade de revisão de obrigações e sanções em caso de descumprimento. Ainda assim, dado que uma das críticas mais recorrentes à política industrial, no debate econômico, é o risco de conversão de instrumentos seletivos em rendas privadas protegidas, pareceria desejável enfatizar com maior clareza que benefícios, subsídios, proteção regulatória e tratamento preferencial devem estar vinculados a resultados verificáveis em esforço inovador, produtividade, capacitação tecnológica, encadeamentos produtivos e transformação estrutural. Da mesma forma, seria útil assinalar que salvaguardas contra oportunismo e comportamentos rentistas não enfraquecem a política industrial; ao contrário, tornam-na mais robusta e mais defensável diante de suas críticas tradicionais.

Em nono lugar, seria importante desenvolver de modo mais claro a dimensão de inserção internacional qualificada. O texto avança ao incluir comércio exterior, cadeias globais de valor, exportações, soberania digital e defesa econômica, mas o parecer poderia explicitar de forma mais robusta que política industrial contemporânea não se resume à proteção do mercado interno. Ela também envolve estratégias ativas de internacionalização, diversificação da pauta exportadora, atração seletiva de investimento estrangeiro, promoção de joint ventures, estímulo à transferência de tecnologia e fortalecimento da inserção do país em segmentos mais complexos e intensivos em conhecimento. Esse ponto ajuda a evitar leituras segundo as quais o projeto se inclinaria excessivamente para um lado defensivo e pouco estruturado em termos de competitividade externa e aprendizado internacional.

Em décimo lugar, o parecer poderia propor a formulação de uma agenda mais densa de industrialização verde, transição energética e transformação digital. O texto legal já incorpora descarbonização, economia circular, taxonomia sustentável, soberania digital e desenvolvimento de tecnologias e serviços digitais. Isso é um mérito importante. Ainda assim, seria útil explicitar que o desafio contemporâneo não é apenas incluir esses temas entre os objetivos, mas conectá-los de forma mais robusta ao desenvolvimento de cadeias produtivas estratégicas, à política climática, à política energética e à construção de novas vantagens competitivas. Uma formulação mais forte nessa direção reforçaria a ideia de que o marco legal não se limita a proteger a base produtiva existente, mas busca orientar a transformação produtiva brasileira para setores, tecnologias e trajetórias condizentes com os desafios do século XXI.

Por fim, parece recomendável que o parecer explicite que a força do projeto não reside apenas em reabilitar a política industrial no plano normativo, mas em criar condições para que ela seja exercida com coordenação, foco, disciplina, adaptabilidade e legitimidade pública. O desafio central não está em saber se o Estado deve ou não atuar, mas em assegurar que a atuação estatal seja estrategicamente orientada, articulada com outras políticas públicas, protegida contra captura, compatível com horizontes temporais mais longos e dotada de mecanismos de aprendizado e correção de rumos. Nesse sentido, o parecer poderia se beneficiar de uma formulação final mais propositiva, deixando claro que o aprimoramento do marco legal passa menos pela expansão indiscriminada de instrumentos e mais pela qualificação de sua governança, de sua seletividade e de sua capacidade de produzir transformação produtiva efetiva.

Síntese

No plano conceitual, nossa avaliação é amplamente favorável. O projeto representa uma mudança importante de paradigma, porque recoloca no centro da agenda brasileira a ideia de que desenvolvimento requer capacidades produtivas, tecnológicas e institucionais, e que o Estado deve atuar de forma coordenada, estratégica e avaliável. Essa é uma inflexão consistente com o debate internacional recente e com a percepção de que a reindustrialização, a transição verde, a digitalização e a segurança econômica exigem políticas públicas mais ativas.

No entanto, no plano operacional, o texto ainda precisa mostrar melhor como transformar diretrizes amplas em governança efetiva, priorização seletiva e disciplina de implementação. O risco não é propriamente o de “intervenção excessiva” em abstrato, mas o de construir uma lei programática muito abrangente, com forte conteúdo declaratório e menor densidade institucional para resolver problemas clássicos da política industrial brasileira: coordenação interministerial, definição e hierarquização de prioridades, mecanismos de arbitragem entre órgãos, compatibilização com a política macroeconômica, monitoramento, avaliação independente, correção de rumos, dispositivos de aprendizado institucional, blindagem contra captura e comportamentos rentistas e, sobretudo, capacidade de induzir mudanças persistentes no comportamento inovador das firmas beneficiárias.

Conclusão

Em termos gerais, o Marco Legal da Política Industrial, tal como relatado por Rodrigo Rollemberg, representa um avanço relevante e oportuno ao institucionalizar a política industrial, tecnológica, de inovação e de comércio exterior como política de Estado. Seu mérito principal está em criar uma base normativa para recolocar o desenvolvimento produtivo no centro da ação estatal, articulando-o à sustentabilidade, à transformação produtiva e à avaliação de resultados. Para que esse potencial se realize de forma mais plena, contudo, será importante fortalecer a densidade operacional do marco, especialmente no que se refere à governança, à seletividade, à coordenação interinstitucional e à efetiva capacidade de transformar diretrizes gerais em instrumentos consistentes de mudança estrutural.